國家發(fā)展改革委關于實施

2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設重點任務的通知

發(fā)改規(guī)劃[2018]406號

各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市人民政府，中央和國家機關有關部門、直屬機構，國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行：

　　以促進人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質量為導向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是新時代中國特色社會主義發(fā)展的重要實踐，是建設現代化國家的關鍵舉措，也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的有力支撐。2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關鍵一年。做好2018年新型城鎮(zhèn)化工作，必須深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，全面貫徹落實中央經濟工作會議、中央農村工作會議和政府工作報告部署，堅持穩(wěn)中求進工作總基調，堅持新發(fā)展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，推動新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展，努力實現在新起點上取得新突破。經推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議審議并報告國務院同意，現制定并實施2018 年新型城鎮(zhèn)化建設重點任務如下。

　　一、加快農業(yè)轉移人口市民化

　　（一）全面放寬城市落戶條件。繼續(xù)落實1億非戶籍人口在城市落戶方案，加快戶籍制度改革落地步伐，促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)生活的新生代農民工、在城鎮(zhèn)就業(yè)居住5年以上和舉家遷徙的農業(yè)轉移人口、農村學生升學和參軍進入城鎮(zhèn)人口在城市舉家落戶，鼓勵對高校和職業(yè)院校畢業(yè)生、留學歸國人員及技術工人實行零門檻落戶。中小城市和建制鎮(zhèn)要全面放開落戶限制。大城市對參加城鎮(zhèn)社保年限的要求不得超過5年，其中Ⅱ型大城市不得實行積分落戶，有條件城市要進一步降低社保年限要求；Ⅰ型大城市中實行積分落戶的要大幅提高社保和居住年限的權重，鼓勵取消年度落戶數量限制。超大城市和特大城市要區(qū)分城區(qū)、新區(qū)和所轄市縣，制定差別化落戶條件，探索搭建區(qū)域間轉積分和轉戶籍通道。探索租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。落實地方政府主體責任，2018年實現進城落戶1300萬人。

　　（二）強化常住人口基本公共服務。實現居住證制度覆蓋城鎮(zhèn)全部未落戶常住人口，顯著提高居住證發(fā)放量。以居住證為載體向未落戶人口提供城鎮(zhèn)基本公共服務及辦事便利，鼓勵城市群及都市圈內居住證互認。落實“兩為主、兩納入”要求，實現公辦學校普遍向隨遷子女開放。整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度，深入推進城鄉(xiāng)居民異地就醫(yī)直接結算，強化基本醫(yī)保、大病保險和醫(yī)療救助等制度的銜接，發(fā)展遠程醫(yī)療服務。研究制定權屬不變、符合規(guī)劃條件下非房地產企業(yè)依法取得使用權的土地作為住宅用地的辦法，深化利用農村集體經營性建設用地建設租賃住房試點，推動建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的住房制度。將符合條件的常住人口納入公租房保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍。

　　（三）深化“人地錢掛鉤”配套政策。深化“人錢掛鉤、錢隨人走”，在安排中央和省級財政轉移支付時綜合考慮農業(yè)轉移人口落戶數量等因素，完善對落戶較多地區(qū)的中央財政資金獎勵政策。深化“人地掛鉤、以人定地”，在制定各地區(qū)土地利用計劃和安排城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模時，進一步增加上年度農業(yè)轉移人口落戶數量指標的權重。

　　（四）不斷提升新市民融入城市能力。推進中國公共招聘網與各地區(qū)公共就業(yè)服務機構聯(lián)網，更好為農民工等新市民提供求職招聘服務。落實農民工職業(yè)技能提升計劃、農民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓5年行動計劃，制定推行終身職業(yè)技能培訓政策。實施“求學圓夢行動”，重點依托職業(yè)院校廣泛支持農民工接受學歷繼續(xù)教育與非學歷培訓。推進職業(yè)教育東西協(xié)作行動計劃，促進貧困地區(qū)勞動力轉移就業(yè)。

　　二、提高城市群建設質量

　　（五）全面實施城市群規(guī)劃。編制實施粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃，印發(fā)實施關中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等跨省區(qū)城市群規(guī)劃，加快實施長三角、長江中游、成渝、中原、哈長、北部灣等城市群規(guī)劃，指導省級行政區(qū)內城市群規(guī)劃編制實施。建立城市群協(xié)同發(fā)展機制及配套政策，強化規(guī)劃編制、產業(yè)布局、基礎設施、公共服務、生態(tài)環(huán)保等重點領域合作，促進城市群內大中小城市和小城鎮(zhèn)網絡化發(fā)展。

　　（六）穩(wěn)步開展都市圈建設。在城市群內選擇若干具備條件的中心城市及周邊中小城市，提高中心城市產業(yè)質量和公共服務水平，增強對人口的吸引力和承載力；引導要素在城市間高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和產業(yè)；完善公共交通主導的交通網絡體系，加快布局建設市域（郊）鐵路，鼓勵發(fā)展多層次、多模式、多制式的軌道交通系統(tǒng)，推動基礎設施聯(lián)通和公共服務共享，打造同城效應明顯、一體化程度高的都市圈。

　　（七）加快培育新生中小城市。穩(wěn)妥有序增設一批中小城市，繼續(xù)開展撤縣設市、撤地設市，推動城市群及國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)范圍內符合條件的縣和非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)率先設市。優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結構，制定《市轄區(qū)設置標準》《市轄區(qū)設置審核辦法》，穩(wěn)步推進撤縣（市）設區(qū)，增強設區(qū)市輻射帶動作用。

　　（八）引導特色小鎮(zhèn)健康發(fā)展。落實《關于規(guī)范推進特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設的若干意見》，強化監(jiān)督檢查評估和規(guī)范糾偏，支持一批特色小鎮(zhèn)高質量發(fā)展。對已公布的兩批403個全國特色小城鎮(zhèn)、96個全國運動休閑特色小鎮(zhèn)，開展定期測評和優(yōu)勝劣汰。省級人民政府要強化主體責任，調整優(yōu)化特色小鎮(zhèn)實施方案、創(chuàng)建數量和配套政策。

　　三、提高城市發(fā)展質量

　　（九）提升城市經濟質量。適應科技新變化、人民新需要，發(fā)揮城市產業(yè)載體和創(chuàng)新高地作用，促進要素從低質低效領域向優(yōu)質高效領域流動，建設實體經濟、科技創(chuàng)新、現代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展的產業(yè)體系，增強創(chuàng)新力、需求捕捉力、品牌影響力、核心競爭力。支持東部地區(qū)率先推動高質量發(fā)展，加快培育世界級先進制造業(yè)集群。構建城市間尤其是城市群內橫向錯位發(fā)展、縱向分工協(xié)作的產業(yè)格局，探索戶籍轉換、土地指標調劑、稅收分享等機制。超大城市和特大城市要發(fā)揮在產業(yè)選擇和人才吸引上的優(yōu)勢，集中發(fā)展高端產業(yè)和產業(yè)高端。

　　（十）優(yōu)化城市空間布局。加快劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線，以及生態(tài)、農業(yè)、城鎮(zhèn)空間，作為城市空間布局基本框架。以資源環(huán)境承載能力為硬約束，建設精明增長的緊湊城市。加強和規(guī)范城市生態(tài)建設，推進生態(tài)修復城市修補，塑造城市特色風貌，深入創(chuàng)建森林城市和生態(tài)園林城市，鼓勵有條件地區(qū)打造特色山城水城。促進城市產城融合、職住平衡，實現住宅、辦公、商業(yè)、休閑等功能區(qū)相互交織，有序推進“城中村”、老舊小區(qū)改造，2018年改造各類棚戶區(qū)580萬套，推進部分商品住房庫存量大的三四線城市和縣城去庫存。高標準建設城市基礎設施，優(yōu)先發(fā)展公共交通，深入創(chuàng)建公交都市；完善快速路、主次干路和支路級配合理的城市路網系統(tǒng)，建設城市人行道、非機動車道系統(tǒng)和行人過街設施；支持一批綜合客運樞紐、貨運樞紐（物流園區(qū)）建設；加強排澇管網、地下綜合管廊和消防設施建設；健全菜市場、停車場等便民服務設施。

　　（十一）建設綠色人文城市。推進城市綠色低碳發(fā)展，開展城市水生態(tài)修復治理，實施國家節(jié)水行動，全面建設海綿城市，整治長江經濟帶地級及以上城市黑臭水體，推進城市污水處理提質增效；穩(wěn)步推進北方地區(qū)冬季清潔取暖；推廣綠色建筑與建筑節(jié)能；出臺資源循環(huán)利用基地建設實施方案，推進生活垃圾分類立法；研究建立城市綠色發(fā)展指標體系。厚植城市人文底蘊，提煉文化經典元素和標志性符號，合理應用于城市建設運營及公共空間。

　　（十二）推進城市治理現代化。提升城市開放度和包容性，吸納多元化人群參與城市治理，強化市民主人翁意識，加強精細化管理、人性化服務。分級分類推進新型智慧城市建設，以新型智慧城市評價工作為抓手，引導各地區(qū)利用互聯(lián)網、大數據、人工智能推進城市治理和公共服務智慧化，建設城市空間基礎地理信息數據庫，力爭所有市縣整合形成數字化城市管理平臺。全面推進健康城市建設，提升社會健康治理水平。著力解決交通擁堵、交通安全以及停車難、停車亂問題。推進城市地質調查示范。

　　四、加快推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展

　　（十三）做好城鄉(xiāng)融合發(fā)展頂層設計。順應城鄉(xiāng)融合發(fā)展大趨勢，堅持以工補農、以城帶鄉(xiāng)，以完善產權制度和要素市場化配置為重點，制定建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見措施，激活主體、激活要素、激活市場，推動城鄉(xiāng)要素配置合理化、產業(yè)發(fā)展融合化、公共服務均等化、基礎設施聯(lián)通化、居民收入均衡化，加快形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系。

　　（十四）清除要素下鄉(xiāng)各種障礙。研究完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，允許農村承包土地的經營權依法向金融機構融資擔保、入股從事農業(yè)產業(yè)化經營，深化農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，探索縣級土地儲備公司和平臺公司參與“兩權”抵押，激活鄉(xiāng)村沉睡的資源。確保財政投入穩(wěn)定增長，健全適合農業(yè)農村特點的農村金融體系，鼓勵引導工商資本下鄉(xiāng)，推廣市民農莊等模式。大力培育新型職業(yè)農民，建設農村專業(yè)人才隊伍，發(fā)揮科技人才支撐作用，鼓勵社會各界投身鄉(xiāng)村建設，創(chuàng)新農村人才培育引進使用機制。引導鄉(xiāng)村“開門借力”，善用城市新技術、新商業(yè)模式及龐大消費需求。建設農村產權流轉交易平臺。

　　（十五）推進城鄉(xiāng)產業(yè)融合發(fā)展。構建農村一二三產業(yè)融合發(fā)展體系，創(chuàng)建認定一批國家農村產業(yè)融合發(fā)展示范園和先導區(qū)，實施產業(yè)興村強縣行動，發(fā)展農產品加工流通、農村休閑旅游養(yǎng)老、“互聯(lián)網+”現代農業(yè)和設施農業(yè)。全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，推進集體經營性資產股份合作制改革，探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。啟動新型農業(yè)經營主體培育工程，促進小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接。推動縣級政府調整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農村零星分散的存量建設用地。預留部分規(guī)劃建設用地指標用于單獨選址的農業(yè)設施和休閑旅游設施等建設。對利用收儲農村閑置建設用地發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予新增建設用地指標獎勵。

　　（十六）推動公共資源向農村延伸。把公共基礎設施建設的重點放在農村，加快農村公路、供水、供氣、環(huán)保、電網、物流、信息、廣播電視建設，進一步提高農村飲水安全保障程度，加大農村“廁所革命”推進力度。優(yōu)先發(fā)展農村教育事業(yè)，全面加強鄉(xiāng)村小規(guī)模學校和鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學校建設，完善農村社會保障體系，建設健康鄉(xiāng)村。統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，加強農村突出環(huán)境問題綜合治理，實施農村人居環(huán)境整治3年行動方案。引導社會資本參與農村基礎設施和公共服務設施建設。

　　五、深化城鎮(zhèn)化制度改革

　　（十七）深化城鄉(xiāng)土地制度改革。改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調劑機制。深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，探索開展閑置土地處置試點。全面完成土地承包經營權確權登記頒證，扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地確權登記頒證。完善農村承包地“三權分置”制度。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。允許地方多渠道籌集資金，用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地和宅基地的補償。系統(tǒng)總結農村土地制度改革三項試點經驗，逐步擴大試點，修改《土地管理法》。

　　（十八）健全城鎮(zhèn)化投融資機制。引導地方政府在新型城鎮(zhèn)化建設中量力而行，防范化解隱性債務風險。強化財政資金和政府投資引導，提高資金使用效率。分類穩(wěn)步推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離政府融資職能，支持轉型中的融資平臺公司及轉型后的公益類國企依法合規(guī)承接政府公益類項目。推動地方國企提高收益上繳比例，用于新型城鎮(zhèn)化建設。規(guī)范開發(fā)性、政策性、商業(yè)性金融和保險資金投入機制，審慎合規(guī)經營，加強風險評估，鼓勵金融機構加強與城鎮(zhèn)化項目規(guī)劃和運營機構的合作。推動設立國家新型城鎮(zhèn)化建設基金。完善PPP模式，提高民間資本收益預期。

　　（十九）推進行政管理體制改革。探索市轄經濟功能區(qū)和行政區(qū)合署辦公。推動省級人民政府制定設鎮(zhèn)設街道標準，順應人口流動趨勢精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。深入推進經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革，推動特大鎮(zhèn)擴權賦能。推動機構精簡和職能相近部門合并，鼓勵探索大部門制改革。進一步縮減審批事項、優(yōu)化審批流程，推動行政審批集成化服務和綜合行政執(zhí)法。

　　（二十）放大試點地區(qū)改革平臺作用。全面總結第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點成果，提煉可復制可推廣的典型經驗，在全國范圍內有序推開。推動第二批、第三批試點地區(qū)加快改革步伐，發(fā)揮好牽引作用。試點地區(qū)要將建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系作為重要任務，積極探索創(chuàng)新。

　　各地區(qū)各部門要高度重視新型城鎮(zhèn)化建設，統(tǒng)一思想、提高認識、明確分工，突出改革創(chuàng)新，狠抓政策落地，切實凝聚合力。充分發(fā)揮推進新型城鎮(zhèn)化工作部際聯(lián)席會議作用，國家發(fā)展改革委要強化統(tǒng)籌協(xié)調和督導檢查，各有關部門要加強配合、主動作為，排好時間表、路線圖、優(yōu)先序，確保所負責的任務取得實效。各地區(qū)要強化主體責任意識，結合本地實際，以釘釘子精神做實做細做好各項具體工作，推進新型城鎮(zhèn)化高質量發(fā)展。

　　                                                    國家發(fā)展改革委

　　                                                     2018年3月9日